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Il quadro normativo delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome

Gli enti ad autonomia differenziata

Le Regioni italiane sono state istituite con la Costituzione repubblicana del 1948 e costituiscono il più importante ente territoriale eccettuato lo Stato; la loro introduzione realizza una delle innovazioni più importanti nella struttura statale rispetto allo Statuto Albertino del 1848, nel quale non erano previste. Tra le Regioni, quelle a Statuto speciale, dette anche ad autonomia differenziata, godono di particolari forme e condizioni di autogoverno e sono previste dall’art. 116 Cost. che al primo comma recita: “Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.”

La legge costituzionale è un particolare atto normativo, che nella gerarchia delle fonti del diritto vanta un rango analogo a quello della Carta Costituzionale, approvato dal Parlamento ai sensi dell’art. 138 Cost. con una procedura che viene definita aggravata, in quanto più complessa rispetto a quella prevista per l’approvazione delle leggi ordinarie.

L’art. 138 Cost. dispone infatti che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali devono essere adottate da ciascuna Camera del Parlamento con due successive deliberazioni, tra le quali devono intercorrere almeno tre mesi, e per l’approvazione nella seconda votazione in ciascuna Camera è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti. Entro tre mesi dalla pubblicazione un quinto dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali possono chiedere che la legge venga sottoposta a referendum confermativo (chiamato anche referendum costituzionale); la legge così sottoposta a referendum viene promulgata solo se è stata approvata dalla maggioranza dei voti validi. Per questo referendum, a differenza di quello abrogativo, la Costituzione non richiede alcun quorum, ma esso non può essere richiesto se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi (cd. maggioranza qualificata) dei suoi componenti.

Proprio perché leggi costituzionali, gli Statuti degli enti ad autonomia differenziata si differenziano radicalmente da quelli delle Regioni ordinarie: i loro Statuti infatti, approvati dai Consigli regionali con la procedura di cui all’art. 123 Cost., non sono leggi “costituzionali”, ma devono semplicemente disciplinare determinati argomenti nell’ambito dell’ordinamento generale delle Regioni definito dalla Costituzione che ne stabilisce, con sostanziale uniformità, forme e condizioni di autonomia. Nelle Regioni a Statuto speciale è invece lo Statuto stesso che definisce l’assetto della Regione in un regime autonomistico differenziato, anche in deroga alle norme costituzionali sulle quali prevale in forza del principio di specialità, fatti ovviamente salvi i fondamentali principi costituzionali, che non possono essere modificati neppure in occasione di riforme della Costituzione.

La necessità di riconoscere particolari forme di autogoverno ad alcuni territori si venne a creare dopo la fine della seconda guerra mondiale, ed inizialmente furono quattro le Regioni a Statuto speciale: Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste; la legge costituzionale che a queste aggiunse anche il Friuli Venezia Giulia venne approvata solo nel 1963. Ciascuno Statuto speciale aveva alle spalle una storia particolare e rifletteva motivazioni diverse per ciascuna delle Regioni interessate. L’autonomia che venne concessa al Trentino-Alto Adige/Südtirol fu uno strumento che riconosceva la lunga tradizione di autogoverno e le specificità storico-politiche di quelle aree, e che tentava di pacificare un territorio, l’Alto Adige, nel quale dopo la seconda guerra mondiale esistevano spinte secessioniste per il ricongiungimento con l’Austria. Si scelse quindi di tutelare con apposite misure la minoranza altoatesina di lingua tedesca per garantirne lo sviluppo socio-culturale ed economico e per consentire un’equa convivenza tra i due gruppi linguistici.

Gli Statuti speciali e l’attuazione dell’autonomia

Le specifiche competenze (cioè gli ambiti di intervento normativo ed i settori pubblici di esplicazione delle funzioni amministrative) di ogni singola Regione a Statuto speciale sono diverse tra loro, in quanto definite dallo Statuto di ogni ente. Gli enti ad autonomia differenziata si distinguono tra loro sia per le competenze che sono state loro formalmente attribuite a livello statutario, sia per quelle che negli anni sono state concretamente attuate tramite appositi atti normativi. Le disposizioni statutarie per essere tradotte in pratica ed esercitate dall’ente necessitano normalmente di specifiche normative, le norme di attuazione dello Statuto, che vengono approvate dallo Stato a seguito di un confronto con la Regione interessata. Oltre ad una diversa ampiezza dell’autonomia di ciascuna delle cinque Regioni a Statuto speciale, intesa come possibilità di concreta disciplina ed amministrazione delle materie statutariamente attribuite, è da segnalare anche una diversa ampiezza della rispettiva autonomia finanziaria, intesa come capacità di disporre delle risorse erariali, sotto forma di gettito fiscale prodotto sul territorio (trattenendo in loco una percentuale più o meno ampia di tributi ivi riscossi) oppure di trasferimenti effettuati direttamente dallo Stato centrale.

L’autonomia regionale si concretizza in un’autonomia statutaria, inteso quale potere dell’ente di disciplinare la propria organizzazione e le funzioni svolte tramite il proprio Statuto, un’autonomia legislativa e regolamentare, ovverosia il potere di disciplinare determinate materie con propri atti legislativi o regolamentari, ed infine in un’autonomia tributaria, cioè il potere di istituire tributi propri accanto ai tributi statali, anche in virtù dell’autonomia finanziaria riconosciuta dalla legge 42/2009 sul federalismo fiscale.

La riforma costituzionale del 2001

A livello nazionale sono state recentemente approvate alcune significative modifiche nell’ambito della disciplina delle Regioni, sia a Statuto ordinario che speciale. Innanzitutto con la legge costituzionale 2/2001, che ha emendato gli Statuti speciali con riferimento ad aspetti istituzionali ed elettorali. Ma soprattutto con la legge costituzionale 3/2001, avente ad oggetto la regolamentazione e l’ordinamento di Regioni, Province e Comuni, che ha riformato il Titolo V della Costituzione ridefinendo l’autonomia regionale sia sul versante della potestà legislativa che su quello delle funzioni amministrative, riconoscendo una generale maggiore autonomia a tutte le Regioni e conseguentemente riducendo, almeno in parte, la peculiarità delle Regioni a Statuto speciale.

Prima della riforma citata infatti, le leggi regionali erano in condizione di subordinazione rispetto a quelle statali, dal momento che la competenza legislativa regionale era tassativa (ovverosia poteva essere esercitata solo nelle materie previste dalla Costituzione, oppure dagli Statuti speciali) ed era soggetta a vari limiti, mentre lo Stato godeva di una potestà legislativa generale. In questo contesto erano rigorosamente previste tre tipologie di potestà legislativa: quella esclusiva/primaria, riservata alle Regioni a Statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, quella concorrente/ripartita, prevista per le Regioni ordinarie dall’art. 117 Cost. nella sua vecchia formulazione, ed infine quella integrativa/attuativa. Tutte queste tre potestà soggiacevano sia a limiti generali (come ad esempio l’interesse nazionale, i rapporti privati o la materia penale) sia a limiti speciali.

La riforma costituzionale del 2001 ha innanzitutto sostanzialmente parificato i limiti a cui sono soggette la legge regionale e quella statale. Il nuovo art. 117 Cost. dispone infatti che lo Stato e le Regioni esercitano le rispettive competenze legislative “nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Viene inoltre rovesciato il rapporto tra potestà legislativa statale e regionale: il riformato art. 117 Cost. attribuisce allo Stato una legislazione esclusiva nelle materie di cui al secondo comma (tra le quali sicurezza dello Stato, ordine pubblico e sicurezza, difesa e forze armate, giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, politica estera, immigrazione, cittadinanza, stato civile e anagrafi, moneta e sistema valutario, norme generali sull’istruzione, previdenza sociale, dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, e altre…) ed una legislazione concorrente nelle materie di cui al terzo comma (tra le quali commercio con l’estero, tutela e sicurezza del lavoro, professioni, tutela della salute, protezione civile, coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario). Nel caso di competenza esclusiva, la disciplina delle relative materie è riservata unicamente allo Stato, mentre nel caso di competenza concorrente viene riconosciuta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi generali, che compete alla legislazione statale.

Il quarto comma dell’art 117 Cost. attribuisce inoltre alle Regioni una potestà legislativa in riferimento ad ogni materia che non sia espressamente riservata alla legislazione dello Stato; in sostanza ora è lo Stato ad avere una competenza prestabilita, mentre le Regioni vantano una competenza potenzialmente generale, ribaltando così la precedente configurazione costituzionale, per la quale le competenze delle Regioni ordinarie venivano specificamente elencate (nella vecchia formulazione dell’art. 117 Cost.) e le rimanenti competenze erano statali. Infine, ai sensi dell’art. 116 Cost., ciascuna Regione, sulla base di un’intesa con lo Stato, può chiedere un ampliamento della propria potestà legislativa nelle materie di potestà concorrente ed anche in alcune materie di potestà esclusiva dello Stato, in forza di una legge statale che venga approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta.

Dopo la sua promulgazione, la legge costituzionale 3/2001 è stata oggetto di riserve critiche, a causa del suo sbilanciamento a favore delle Regioni e della rigida separazione delle competenze legislative tra queste ultime e lo Stato. La Consulta, investita a più riprese di controversie relative alla delimitazione delle rispettive competenze, ha cercato di ampliare la sfera di intervento statale ribadendo l’esistenza di valori ed interessi costituzionalmente protetti, sui quali lo Stato deve poter dettare una disciplina unitaria a prescindere dalla ripartizione degli ambiti di intervento, anche per garantire ai cittadini in tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni inerenti a diritti civili e sociali. La materia penale ed i rapporti privati rimangono comunque un limite generale per la potestà legislativa regionale. In conclusione, nonostante l’ampliamento di competenze attuato con la riforma costituzionale del 2001, le Regioni, pur fornite di autonomia in quanto organismi capaci di disciplinarsi e di autogovernarsi, da un punto di vista giuridico non sono qualificabili quali enti sovrani, visti i limiti statali alle loro potestà normative e visto il principio di unità ed indivisibilità della Repubblica sancito dall’art. 5 Cost., che li caratterizzano quali enti subordinati allo Stato.